Etiopia i walka między polityką z pozycji siły a ubóstwem

Po czterech latach spędzonych w Waszyngtonie przyzwyczaiłem się do dziwnego świata biurokracji i polityków. Jednak dopiero kiedy w marcu 1997 roku, niespełna miesiąc po podjęciu pracy w Banku Światowym, pojechałem do Etiopii, jednego z najuboższych krajów świata, w pełni zanurzyłem się w zdumiewający świat polityki i arytmetyki MFW.

Dochód narodowy na mieszkańca wynosił wtedy w Etiopii 110 dolarów i kraj ten cierpiał z powodu kolejnych suszy oraz głodu, który spowodował śmierć 2 milionów ludzi. Poszedłem na spotkanie z premierem Melesem Zenawim, człowiekiem, który przez siedemnaście lat prowadził wojnę partyzancką przeciwko krwawemu reżimowi marksistowskiemu Mengistu Haile Mariama. Wojska Melesa odniosły zwycięstwo w 1991 roku i nowy rząd przystąpił do mozolnej pracy nad odbudową kraju. Lekarz z wykształcenia, Meles odbył też formalne studia z ekonomii, ponieważ wiedział, że wyciągnięcie jego kraju z wielowiekowego ubóstwa będzie wymagać ni mniej, ni więcej tylko transformacji gospodarki, i wykazywał się wiedzą ekonomiczną – co więcej, kreatywnością – dzięki której byłby prymusem w każdej grupie moich studentów na uniwersytecie. Odznaczał się głębszym zrozumieniem zasad ekonomicznych – i z całą pewnością większą wiedzą o sytuacji w swoim kraju – niż wielu biurokratów, zajmujących się międzynarodowymi stosunkami gospodarczymi, z którymi miałem do czynienia w następnych trzech latach.

Meles łączył w sobie cechy intelektualne z prawością: nikt nie wątpił w jego uczciwość i wysuwano niewiele oskarżeń o korupcję w rządzie. Jego oponenci polityczni w większości wywodzili się z dominujących w stolicy przez wiele lat grup, które utraciły władzę polityczną wraz z jego nastaniem, toteż kwestionowali jego przywiązanie do zasad demokracji. Nie był on jednak staromodnym autokratą. Zarówno on, jak i rząd byli, ogólnie biorąc, zdeklarowanymi zwolennikami procesu decentralizacji, zbliżenia rządu do ludzi i zapewnienia, że centrum nie straci kontaktu z poszczególnymi regionami. Nowa konstytucja dała nawet każdemu regionowi prawo do demokratycznego przegłosowania secesji, gwarantując tym samym, że elity polityczne w stolicy, ktokolwiek by wchodził w ich skład, nie mogły ryzykować ignorowania trosk zwykłych obywateli w różnych częściach kraju i że jedna część kraju nie może narzucić swoich poglądów reszcie. Rząd rzeczywiście pozostał wierny swoim zobowiązaniom, kiedy w 1993 roku Erytrea ogłosiła niepodległość. (Późniejsze wydarzenia – takie jak okupacja wiosną 2000 roku uniwersytetu w Addis Abebie i uwięzienie niektórych studentów i profesorów – ukazują kruchość podstawowych praw człowieka, zarówno w Etiopii, jak i wszędzie indziej).

Kiedy przybyłem tam w 1997 roku, Meles toczył gorącą dysputę z MFW, który zawiesił swój program kredytowy. Makroekonomiczne „wyniki” Etiopii – na których Fundusz powinien się skupiać – nie mogły być lepsze. Nie było inflacji, faktycznie ceny nawet spadały. Od czasu zmuszenia Mengistu do ustąpienia produkcja stopniowo rosła1. Meles pokazał, że gdy się prowadzi właściwą politykę, nawet biedny kraj afrykański może osiągać trwały wzrost gospodarczy. Po latach wojny i odbudowy pomoc międzynarodowa zaczęła znowu napływać. Ale Meles miał problemy z MFW. Gra szła nie tylko o 127 milionów dolarów z Funduszu, udostępnianych za pośrednictwem programu nisko oprocentowanych kredytów na potrzeby bardzo biednych krajów, pod nazwą Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF), ale także o pieniądze z Banku Światowego.

Międzynarodowy Fundusz Walutowy ma wyraźnie określoną rolę w udzielaniu pomocy międzynarodowej. Oczekuje się, że dokona przeglądu sytuacji makroekonomicznej beneficjanta i upewni się, iż dany kraj nie żyje ponad stan. Jeśli jest inaczej, to z biegiem czasu na pewno pojawią się trudności. Na krótką metę kraj może żyć ponad stan, zaciągając coraz to nowe kredyty, ale w końcu nadchodzi dzień Sądu Ostatecznego i wybucha kryzys. MFW szczególnie troszczy się o inflację. W krajach, których rządy wydają więcej, niż uzyskują w formie podatków i pomocy zagranicznej, na ogół pojawia się inflacja, zwłaszcza jeśli finansuje się deficyt, dodrukowując pieniądze. Oczywiście istnieją inne wskaźniki dobrej polityki makroekonomicznej oprócz braku inflacji. Przedrostek makro odnosi się do wielkości sumarycznych, ogólnego poziomu wzrostu gospodarczego, bezrobocia i inflacji. Jakiś kraj może mieć niską inflację, ale nie odnotowywać wzrostu i mieć duże bezrobocie. Większość ekonomistów uzna taki kraj za mający fatalne fundamenty makroekonomiczne. Dla większości ekonomistów dążenie do określonego poziomu inflacji nie jest celem samym w sobie, lecz jest środkiem wiodącym do celu: jest tak dlatego, że nadmiernie wysoka inflacja przeważnie prowadzi do niskiego poziomu wzrostu, a niski poziom wzrostu – do dużego bezrobocia i dlatego inflacja jest źle widziana. Ale MFW często miesza środki z celami i w ten sposób traci z pola widzenia to, co najważniejsze. Taki kraj jak Argentyna może otrzymywać ocenę „A” tak długo, jak długo jej budżet wygląda na zrównoważony i wydaje się, że inflacja jest pod kontrolą, nawet jeśli przez całe lata utrzymuje się na dwucyfrowym poziomie!

Jeżeli jakiś kraj nie spełnia pewnych minimalnych standardów, to MFW zawiesza pomoc, a kiedy tak robi, zwykle inni donatorzy robią to samo. Jest zrozumiałe, że Bank Światowy i MFW nie udzielają kredytów krajom, zanim nie będą one miały dobrych podstaw makroekonomicznych. Jeśli w jakichś krajach występują ogromne deficyty i galopująca inflacja, to istnieje ryzyko, że pieniądze nie będą właściwie wydawane. Rządy, którym nie udaje się zarządzać gospodarką jako całością, zazwyczaj nie potrafią też zarządzać pomocą zagraniczną. Jeśli jednak wskaźniki makroekonomiczne – inflacja i wzrost – są dobre, tak jak to było w Etiopii, to na pewno fundamenty makroekonomiczne muszą być solidne. Etiopia nie tylko miała zdrowe podstawy makroekonomiczne, ale Bank Światowy dysponował też bezpośrednimi dowodami kompetencji rządu i angażowania się przezeń w sprawy ubóstwa. Etiopia sformułowała strategię rozwoju wsi, skupiając uwagę na biednych, przede wszystkim na 85 procentach ludności żyjących na terenach wiejskich. Radykalnie obcięto wydatki wojskowe – co jest godne uwagi przypadku rządu, który doszedł do władzy na drodze zbrojnej – bo wiedziano, że pieniądze wydane na broń nie mogą być wydane na zwalczanie ubóstwa. To był na pewno tego typu rząd, któremu społeczność międzynarodowa powinna przyjść z pomocą. Jednak MFW zawiesił swój program pomocowy dla Etiopii mimo dobrych wyników gospodarczych tego kraju, mówiąc, że obawia się o jego sytuację budżetową.

Rząd etiopski miał dwa źródła dochodów: podatki i pomoc z zagranicy. Budżet państwa jest zrównoważony dopóty, dopóki wpływy są równe wydatkom. Etiopia, podobnie jak wiele krajów rozwijających się, uzyskiwała większość dochodów z pomocy zagranicznej. MFW bał się, że gdy to źródło wyschnie, kraj ten popadnie w kłopoty. W związku z tym twierdził, że sytuację budżetową Etiopii tylko wtedy będzie można uznać za zdrową, gdy wydatki zostaną ograniczone do poziomu wpływów z podatków.

Oczywisty problem z logiką MFW polega na tym, że implikuje ona, iż żaden biedny kraj nie może nigdy wydawać pieniędzy na coś, na co otrzymuje pomoc. Jeśli, powiedzmy, Szwecja daje Etiopii pieniądze na budowę szkół, to zgodnie z tą logiką Etiopia, zamiast to robić, powinna odkładać te pieniądze do rezerwy. (Wszystkie kraje mają, lub powinny mieć, rachunek, na którym trzyma się fundusze na przysłowiowączarną godzinę. Tradycyjnie rezerwy trzymano w złocie, ale dzisiaj zastąpiła je twarda waluta i jej pochodne przynoszące odsetki. Obecnie rezerwy trzyma się najczęściej w amerykańskich bonach skarbowych). Zagraniczni ofiarodawcy nie po to jednak udzielają pomocy. Ofiarodawcy, którzy działali niezależnie i nie mieli zobowiązań wobec MFW, chcieli zobaczyć nowe szkoły i ośrodki zdrowia w Etiopii i tego samego chciała Etiopia. Meles postawił sprawę jeszcze bardziej dobitnie: powiedział mi, że nie po to tak uporczywie walczył przez siedemnaście lat, by być instruowanym przez jakiegoś zagranicznego biurokratę, iż nie wolno mu budować szkół i ośrodków zdrowia dla ludzi po tym, jak zdołał przekonać ofiarodawców do zapłacenia za nie.

Ten pogląd MFW nie wynikał z żywionej od dawna troski o możliwości utrzymania danego obiektu. Czasami poszczególne kraje zużywały wszystkie 42 dolary otrzymane w ramach pomocy na budowę szkół i przychodni. Gdy pieniądze się kończyły, nie było za co ich utrzymywać. Ofiarodawcy dostrzegli ten problem i zaczęli go uwzględniać w swoich programach pomocowych w Etiopii i gdzie indziej. Ale to, o co chodziło MFW w przypadku Etiopii, wykraczało poza tę troskę. Fundusz utrzymywał, że pomoc zagraniczna jest zbyt niepewna, by na niej polegać. Dla mnie stanowisko MFW było bez sensu, i to nie tylko z powodu jego absurdalnych implikacji. Uważałem, że pomoc była często o wiele bardziej stabilna niż dochody z podatków, które mogą się wahać w zależności od sytuacji gospodarczej. Po powrocie do Waszyngtonu poprosiłem swoich współpracowników o sprawdzenie statystyk. Potwierdziły one tezę, że pomoc zagraniczna była bardziej stabilna od wpływów z podatków. Stosując rozumowanie MFW dotyczące stabilności źródeł przychodów, Etiopia i inne kraje rozwijające się powinny uwzględniać w swoich budżetach pomoc zagraniczną, a nie wpływy z podatków. Jeśliby po stronie przychodów w budżecie nie uwzględniać ani pomocy zagranicznej, ani podatków, to każdy kraj należałoby uznać za znajdujący się w złym stanie.

Rozumowanie MFW było jednak obarczone jeszcze większą skazą. Jest sporo sposobów należytego radzenia sobie z niestabilnością dochodów, na przykład odłożenie dodatkowych rezerw i elastyczne podchodzenie do wydatków. Jeśli wpływy, z dowolnego źródła, spadają i nie ma rezerw, z których można by korzystać, to rząd musi być przygotowany na obcięcie wydatków. Lecz przecież w tego rodzaju pomoc, stanowiącą tak wiele dla kraju tak biednego jak Etiopia, wbudowana jest elastyczność: jeśli taki kraj nie dostaje pieniędzy na budowę nowej szkoły, to po prostu jej nie buduje. Etiopscy urzędnicy państwowi rozumieli, na czym polega problem, rozumieli niepokój o to, co mogłoby się zdarzyć, gdyby albo dochody z podatków, albo pomoc zagraniczna się zmniejszyły, i opracowali politykę radzenia sobie z takimi ewentualnościami. Ale nie mogli pojąć – i ja nie mogłem pojąć – dlaczego MFW nie dostrzega, do czego prowadzi logika jego stanowiska. Stawka zaś była wysoka: chodziło o szkoły i ośrodki zdrowia dla ludzi należących do najuboższych na świecie.